当中国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，国有企业作为国民经济“顶梁柱”的角色定位正在发生深刻变革。“十五五”规划关于国资国企改革的系统部署，标志着国企改革从“大不大”的规模扩张转向“强不强”的功能重塑，从“混资本”的形式整合转向“改机制”的实质突破。

一、从“做大体量”到“做强功能”的历史性跨越

国有企业改革进入深水区，最难破解的命题莫过于如何平衡经济责任与政治责任、市场属性与公共属性。“十五五”规划以“增强核心功能、提升核心竞争力”为双核驱动，将“核心功能”置于与“核心竞争力”同等重要的战略高度，是对国企本质属性的回归与重塑。

回望国企改革历程，改革主线始终围绕着如何让国企更有效率、更具活力。然而，在强调效率优先的过程中，部分国企出现了“唯利润论”倾向，在关系国家安全、国民经济命脉的关键领域投入不足，在战略性新兴产业布局上步伐迟缓，在公共服务和应急保障领域的担当精神有所弱化。“十五五”规划明确提出推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向关系国计民生的公共服务、应急能力、公益性领域集中，向前瞻性战略性新兴产业集中，这是对国有资本布局的再校准、再聚焦。

这对国有企业经营管理者提出了全新要求。过去，评价国企成功与否，往往首先看营收规模、利润水平和世界500强排名；未来，评判标准将更加多元，要看在关键时刻能否顶得上，在“卡脖子”领域能否拿得出，在战略性新兴产业能否叫得响。

需要强调的是，“三个集中”并非回归传统领域，而是在更高层次上的战略升级。关系国家安全的领域，涵盖了数据安全、产业链供应链安全等全新维度；公共服务领域，不再局限于传统的水电气热，而是拓展到养老、托育、医疗等民生新需求；战略性新兴产业，则瞄准了人工智能、量子信息、生物技术等前沿赛道。国有企业的核心功能具有鲜明的时代特征，需要在动态演变中持续强化。

二、国有资本“有进有退”的结构性重塑

制定实施国有经济布局优化和结构调整指引目录，是“十五五”规划的一大制度创新。这一举措意味着国有资本布局将从过去的“负面清单”管理转向“正面清单”引导，从“被动限制”转向“主动引导”，标志着国资监管从事后监管向事前引导的深刻转变。

长期以来，国有资本布局存在“散而不聚”的结构性矛盾。一方面，在部分充分竞争领域，国有资本与民营资本同质化竞争，效率优势不明显；另一方面，在需要国有资本发挥控制力的关键领域，资本集中度不足，产业带动力不强。更为突出的是，部分国有企业盲目多元化，主业不突出，“铺摊子”现象严重，导致资源配置效率低下。指引目录的出台，将为国有资本划出“主赛道”、明确“责任田”，推动国有资本从非主业、非优势领域有序退出，向关系国家战略的重要行业集中。

这种结构性调整绝非简单的“国进民退”或“国退民进”的二元选择，而是基于功能定位的精准配置。在关系国家安全和国民经济命脉的领域，国有资本要“进”而有为，保持控制力、影响力；在充分竞争领域，国有资本要“退”而有序，通过市场化方式实现价值最大化；在前瞻性战略性新兴产业，国有资本要“投”而精准，发挥“先行者”和“播种机”作用。这种“有进有退、有所为有所不为”的布局逻辑，体现了对社会主义市场经济规律的深刻把握。

对于国有企业经营管理者而言，布局优化意味着必须重新审视企业的战略边界。哪些业务是“必保”的，哪些业务是“可退”的，哪些领域需要“战略卡位”，哪些环节可以“借力民营”，这些都需要在指引目录的框架下作出清晰判断。特别是对于那些长期依赖非主业收入的企业，剥离“副业”回归主责主业，短期内可能会面临业绩阵痛，但长远看却是强身健体、行稳致远的必由之路。

三、从“物理叠加”到“化学反应”的质变

加强战略性重组和专业化整合，是“十五五”规划提升国有资本配置效率的关键抓手。与过去简单的“合并同类项”不同，新一轮重组整合更强调产业链协同、创新链融合和价值链提升，追求的是“1+1>2”的化学反应，而非“1+1=2”的物理叠加。

观察近年来的国企重组案例，可以发现一条清晰的演进脉络：早期的重组多侧重于规模扩张和排名提升，追求“世界500强”的位次前移；中期的重组开始关注产业协同，试图通过横向整合减少同质化竞争；而“十五五”规划指引下的重组，则更加聚焦于产业链供应链的自主可控，强调通过纵向整合打通“堵点”、补齐“短板”。这种转变的背后，是应对全球产业链重构、维护国家产业安全的现实需要。

专业化整合是此轮重组的突出特点。与综合性重组不同，专业化整合强调在细分领域打造“专精特新”的“隐形冠军”，通过剥离非主业资产、整合同质资源，形成专业化分工、规模化生产的产业格局。

重组整合的难点不在于资产划转和报表合并，而在于文化融合和机制再造。“十五五”规划强调“战略性重组和专业化整合”，正是要通过顶层设计确保重组后的企业真正实现战略协同、管理协同、文化协同。

对于经营管理者来说，参与或主导重组整合既是机遇也是挑战。机遇在于可以借助整合快速获取资源、技术和市场，实现跨越式发展；挑战在于必须面对复杂的利益调整、艰难的文化融合和艰巨的整合任务。成功的整合需要高超的政治智慧和专业的管理能力，需要在“稳定”与“改革”之间、“整体利益”与“局部利益”之间寻求平衡。

四、差异化治理破解“一刀切”难题

深化国有企业分类改革，进一步明晰不同类型国有企业功能定位，是“十五五”规划完善国企治理体系的精妙之笔。长期以来，国有企业“一刀切”的管理模式在实践中出现诸多问题，商业类国企抱怨行政干预过多，缺乏经营自主权；公益类国企则面临盈利压力，难以专注公共服务。分类改革的深化，旨在破解这一困境，建立差异化、精准化的治理体系。

分类改革的核心在于“分类施策、因企制宜”。对于商业类国有企业，尤其是主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，改革的重点是全面推行市场化经营机制，使其真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。这意味着要彻底打破“铁饭碗”“大锅饭”，建立职业经理人制度，完善市场化薪酬分配机制，实现“干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减”。

对于公益类国有企业，改革的重点则是完善成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力等监管制度，确保其高效提供公共服务，同时建立符合企业功能定位的考核评价机制。这类企业不应简单以利润论英雄，而应将服务质量、社会满意度、应急响应能力等纳入核心考核指标。特别是在供水、供电、供气、公共交通等民生领域，国企需要在保障基本服务普惠性的同时，提升服务品质和运营效率。

更为关键的是，“十五五”规划提出建立国有企业履行战略使命评价制度，构建分类考核的治理体制。这是一项具有开创性的制度设计。传统的国企考核偏重财务指标，容易导致企业行为短期化，忽视长期战略投入和社会责任履行。战略使命评价制度的建立，将引导国企在追求经济效益的同时，更加重视在科技创新、产业引领、民生保障、应急处突等方面的战略价值创造。这种考核导向的转变，将深刻影响国企的投资决策、资源配置和干部任用。

国有企业管理者必须准确把握所在企业的功能定位，避免“角色错位”。商业类国企的经营者不能躺在“体制温床”上，必须直面市场竞争，提升价值创造能力；公益类国企的经营者也不能以“特殊身份”为由，忽视效率提升和成本控制。同时，随着企业功能定位的动态调整，经营管理者还需要具备快速转换“赛道”的能力，在商业价值与公共价值之间找到最佳平衡点。

五、从“跟跑并跑”到“并跑领跑”的原始创新突围

健全国有企业推进原始创新制度安排，是“十五五”规划回应“卡脖子”难题、实现高水平科技自立自强的关键部署。在全球科技竞争日趋激烈、技术封锁持续升级的背景下，国有企业作为国家战略科技力量的重要组成部分，必须在原始创新上实现从“跟跑并跑”向“并跑领跑”的跨越。

原始创新具有投入大、周期长、风险高、不确定性强的特点，这与国有企业传统的考核机制存在内在张力。在年度利润考核压力下，不少国企倾向于选择技术引进、模仿创新等“短平快”的路径，对需要长期投入的基础研究、前沿探索望而却步。这种“趋利避害”的行为模式，导致国企在部分关键核心技术领域长期受制于人。“十五五”规划专门提出健全推进原始创新的制度安排，正是要破解这一困局，为国企“敢闯敢试”提供制度保障。

制度安排的创新应体现在多个维度。在投入机制上，需要建立长期稳定的研发投入增长机制，确保研发投入强度不低于特定比例，特别是提高基础研究投入占比；在考核机制上，需要建立科技创新容错纠错机制，对原始创新失败给予宽容，对长期战略性投入给予耐心；在激励机制上，需要完善科技人员股权、期权、分红等中长期激励措施，让创新者“名利双收”；在成果转化机制上，需要打通实验室到产业化的“最后一公里”，赋予科研人员更大的成果处置权和收益分配权。

对于国有企业经营管理者而言，推进原始创新既是政治责任，也是管理能力的重要考验。一方面，需要有“十年磨一剑”的战略定力，敢于在基础研究领域“种树”，而不是只盯着短期收益的“摘果”；另一方面，需要有“慧眼识珠”的判断能力，在纷繁复杂的技术路线中选择正确的创新方向，避免“方向性错误”导致的资源浪费。更重要的是，需要营造鼓励创新、宽容失败的企业文化，让科研人员敢于挑战“无人区”、勇闯“深水区”。

原始创新并非闭门造车，而是需要开放合作。国有企业应当发挥产业链“链长”作用，整合高校、科研院所、民营企业等创新资源，构建产学研用深度融合的创新联合体。在人工智能、量子计算、生物技术等前沿领域，通过组建创新联盟、共建研发平台、联合技术攻关等方式，集中优势兵力突破关键核心技术，打造原创技术策源地。

六、市场化经营机制从“有形覆盖”到“有效覆盖”

推动国有企业完善市场化经营机制，提升价值创造能力，是“十五五”规划激活国企内生动力的核心举措。尽管经过多年的改革探索，国企市场化经营机制已经“形似”俱备，但在“神似”上仍有差距，部分企业存在“形至而神不至”的现象，市场化机制停留在文件上、会议上，未能真正落地见效。

完善市场化经营机制，首要的是深化三项制度改革，真正实现“管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减”。这不能停留在口号上，而需要有具体的制度设计和刚性的执行机制。在选人用人上，要全面推行经理层成员任期制和契约化管理，具备条件的企业要积极推进职业经理人制度，打破“官本位”思维，让市场检验经营管理者的能力；在劳动用工上，要建立以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，畅通退出渠道，形成正常流动机制；在收入分配上，要完善按业绩贡献决定薪酬的分配机制，积极探索多种中长期激励方式，让关键岗位、核心人才的收入与市场接轨。

市场化经营机制的关键在于“竞争中性”，即让国有企业在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面享受公平待遇，同时也要求国企按照市场规则平等参与竞争。这意味着国企必须彻底摒弃“等靠要”思想，不能依赖政府补贴、行政垄断或特殊政策获取竞争优势，而必须通过提升管理效率、优化成本结构、创新商业模式来赢得市场。对于经营管理者来说，这既是压力也是动力，唯有真正建立市场化思维，才能在激烈的市场竞争中立于不败之地。

提升价值创造能力是市场化经营的最终落脚点。这里的价值创造，不仅包括经济价值，还包括战略价值、社会价值和长期价值。国有企业经营管理者需要树立“大价值”观念，在追求利润增长的同时，更加注重资本回报率、全要素生产率、创新贡献度等质量效益指标，更加注重在产业链供应链中的带动力、影响力，更加注重企业的可持续发展能力。

七、实现从“管企业”到“管资本”的治理现代化

完善国资监管体制，更好发挥国有资本投资、运营公司作用，是“十五五”规划提升国资治理效能的重要安排。经过前几轮改革，以“管资本”为主的国资监管体制初步建立，但在实践中仍存在监管越位、缺位、错位现象，国有资本投资、运营公司的功能作用尚未充分发挥，需要进一步深化改革。

“管资本”的核心要义在于，国资监管机构从直接管理企业转向管理资本，从关注企业个体发展转向优化资本布局，从行政化管理转向市场化运作。这要求国资监管机构大幅减少对企业生产经营活动的直接干预，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业。同时，要加强对资本运作、产权流转、资金流动等关键环节的监管，确保国有资本流动符合国家战略方向，防止国有资产流失。

国有资本投资、运营公司是“管资本”的重要实现形式。投资公司侧重于产业引领和战略投资，通过资本运作推动产业集聚和转型升级；运营公司侧重于资本流动和保值增值，通过股权运作、基金投资、培育孵化等方式提升资本运营效率。“十五五”规划强调更好发挥“两类公司”作用，意味着要在授权放权、治理结构、运行机制等方面进一步深化改革，使其真正成为国有资本布局优化和结构调整的操作平台。

健全国有经济和国有企业增加值核算制度，是“十五五”规划的一项基础性制度创新。传统的国企考核多侧重于利润、营收等财务指标，难以全面反映国企对国民经济的真实贡献。增加值核算能够更准确地衡量国企在价值创造、税收贡献、就业带动等方面的实际贡献，为科学评价国企绩效、优化国资布局提供数据支撑。这一制度的建立，将有助于纠正“唯利润论”的倾向，引导国企更加注重发展质量和综合效益。

对于国有企业经营管理者来说，监管体制的优化意味着更大的经营自主权和更重的受托责任。一方面，企业可以更加灵活地应对市场变化，自主决策投资、研发、营销等经营活动；另一方面，也需要建立更加规范的治理结构、更加透明的信息披露机制和更加有效的风险防控体系，接受出资人、市场和社会的全方位监督。

八、构建国企民企“双强并进”新格局

支持国有企业和民营企业以市场化方式规范开展股权合作、战略协作、资源整合，是“十五五”规划优化所有制结构、激发市场活力的重要部署。这一表述体现了“两个毫不动摇”的坚定决心，指明了国企民企从“竞争对立”走向“合作共赢”的发展新方向。

国有企业和民营企业各有优势、各具特色。国企拥有资本、技术、人才、品牌等优势，在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业占据主导地位；民企则具有机制灵活、市场敏感、创新活力强等特点，在吸纳就业、创造税收、推动创新等方面发挥着不可替代的作用。过去，两者在一定程度上存在“玻璃门”“旋转门”现象，相互之间的合作深度不够、层次不高。“十五五”规划明确提出支持双方以市场化方式开展深度合作，旨在打破所有制壁垒，实现优势互补、协同发展。

股权合作是混合所有制改革的重要形式。通过引入民营资本参与国企改革，可以优化股权结构，完善公司治理，转换经营机制；通过国有资本投资民营企业，可以支持民企做大做强，增强发展信心。关键在于坚持“市场化方式”和“规范性”原则，避免行政干预和“拉郎配”，确保合作基于自愿、平等、互利的原则，实现真正的“混资本”与“改机制”相结合。

战略协作和资源整合则更为广泛，包括产业链协作、供应链协同、创新链融合等多个层面。在新能源汽车、光伏、风电等战略性新兴产业领域，已经出现了不少国企民企协同发展的成功案例。国企发挥在基础研发、重大装备、标准制定等方面的优势，民企发挥在市场开拓、商业模式创新、快速响应等方面的特长，共同打造具有国际竞争力的产业集群。

对于国有企业经营管理者来说，与民企合作需要摒弃“所有制优越感”，树立平等合作、互利共赢的理念。在合作过程中，要尊重民企的经营自主权，保护民企的合法权益，不能借合作之名行控制之实。同时，要善于学习借鉴民企的市场化机制和创新文化，通过“鲶鱼效应”激活国企内部活力。唯有真正建立相互尊重、相互信任、相互成就的合作关系，才能实现“1+1>2”的协同效应。